株洲市统筹城乡改革面临六大难题

 　　   自2007年12月14日长沙、株洲、湘潭城市群经国家发展改革委批准为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区以来，株洲市就在统筹城乡发展方面进行了积极探索，将石峰区、芦淞区作为城乡公共服务均等化试点工作示范区。但时间过了一年，此项试点工作可以说并没有按预期的目标全面推进。而纵观我国统筹城乡发展情况，珠江三角洲、长江三角洲、北京、上海等经济发达地区、西部成渝地区都早已进行了统筹城乡发展的探索与实践，并取得了许多有益的经验。分析其原因发现，株洲城乡统筹改革之所以存在较大差距，是因为在改革的进程中面临观念、规划、资金等六大难题急需采取相应对策予以解决，不然有可能成为我市今后统筹城乡发展中的障碍因素。 一、城乡统筹的观念问题　　统筹城乡经济社会发展，是党中央站在国民经济和社会发展的全局高度提出来的，包含着丰富的思想内容。统筹城乡发展是通过科学合理的安排城乡资源要素，用较少的人力、物力和时间，获得最佳的经济、社会和生态效益。统筹不是结果，而是跳出“三农”来解决“三农”问题的动态过程。但我市各级各部门对这一问题并没有从战略高度去认识，更没有形成共识。基层的一些干部认为，统筹城乡发展就是城市要给予农村更多的支持，一味依赖城市的扶持，计划经济体制下形成的“等靠要”思想不同程度地时有表现，“等”上级城乡统筹改革总体方案出台，“靠”上级，靠“外力”推动本区域发展，“要政策，要资金，要项目”，而如何主动盘活本地资源、吸纳外部资源来为我所用，更好地发展自己，则考虑得不多，工作中不敢多说一句话，不可多行一步路，担心犯错误，走弯路。而上级有些部门也只是把“统筹城乡发展”当作一般性的口号，最多理解为对基层给予物质和资金上的支持，而没有从城乡互动、共同发展的角度去认识，更缺乏全局上的通盘考虑和战略上的总体规划，显然这势必成为深入实施城乡统筹发展的思想障碍。一个地区要想从根本上使百姓富裕起来，必须让一切有利于创新的思想更加活跃，让一切创造财富的源泉充分涌流。说别人没说过的话，做别人没做过的事，想别人不敢想的东西，走一条符合国情、让老百姓满意的独特的城乡统筹综合配套改革创新之路。思想越解放，经济越发展。要破除“等、靠、要”的旧观念，发挥主观能动性，善于敏锐地发现经济发展的机遇，靠拼抢精神主动抓住发展机遇；要破除囿于陈规、不敢越雷池半步的旧观念，大胆地试，大胆地闯，敢为天下先；要破除计划经济体制下靠行政手段管理经济的旧观念，树立运用市场经济运作和管理经济的新观念。　　二、城乡统筹的规划问题在统筹城乡发展过程中，非常重要的一个问题就是要科学制定城乡一体化发展规划。1997年，株洲市进行了行政区划调整，城市空间扩展步伐加快，城乡经济联系日益密切，城乡一体化程度不断加深。2005年各县市区都分别编制了各自《城郊统筹规划（2005-2020年）》，但据了解此规划和城乡统筹发展、新农村建设的要求存在一定的差距，此规划的范围仅覆盖到城郊，乡村一级规划有的缺位、缺失，有的根本没有规划；有些乡村规划滞后；有的规划规划的脱离实际，没有突出当地资源禀赋特色，只是美好设想。因此，要真正实现城市与郊区以及外围地区城乡一体化，不可能仅仅依靠调整行政区划的办法，而应按照“综合性、科学性、创造性、示范性”的总体要求，抓紧编制或修编原有的城郊统筹规划，把更大区域范围内的居民点、工业布局、基础设施网络作为整体进行统一规划和建设，尤其要重视土地利用的总体规划，促使城乡职能一体化与空间一体化有机结合起来。　　三、城乡统筹的资金问题推进城乡统筹发展是一项庞大的系统工程，需要持续的资金投入，而目前株洲投资体制相对落后，仅靠政府财力不可能提供巨额资金，即使政府全面组织，引导多方出资共建，仍然难以满足。现在我市推进城乡统筹主要是依靠土地收益和社会投资作支撑，资金短缺是制约统筹城乡发展的最大“瓶颈”。加快推进统筹城乡发展，一方面必须创新投融资体制，建立政府、企业和个人共同投资的多元化投资机制。充分发挥财政资金对启动社会投资的杠杆作用，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的城镇资本经营机制；充分发挥土地级差效益，实行土地有偿使用招标的市场化运作，即进行农村土地使用权的拍卖转让，实现土地增值和滚动开发；组建城镇开发公司，提高城镇开发建设的筹集能力和开发水平；鼓励金融机构向城镇建设提供中长期信贷，对农民按规划建房予以类似城镇购房贷款的信贷措施；积极吸引外来资本参与城镇建设，特别是要将基础设施建设引向市场，鼓励各类社会资本参与或投资建设城镇的公用设施；建立城镇基础建设专项资金，重点支持带示范性的中心镇、中心村的建设，并对城镇基础设施建设贷款予以一定比例的贴息，发挥对城镇发展的拉动作用。另一方面，要立足城乡投入严重失衡的客观现实，调整国民收入分配和财政支出的结构，改变过去投入上“重城轻乡”、“重工挤农”的现象，以制度保证财政对农业的净支出总量、在财政投入中的比例和增长幅度逐年上升，并逐步形成支农资金稳定增长的长效机制。要调整投入方向，优选发展项目，无论是基础设施项目、产业发展项目，还是社会事业项目，都要有利于兼顾城乡，以城带乡。各级财政对农业、农村的投入要重点投向农村基础设施建设、社会事业发展和农业支持保护体系的构建上。四、城乡统筹的产业问题城乡统筹即使政府动用财力，把农民集中到城镇，基础设施建设也比较完善，但如果农民转化市民“住在漂亮的房子里没有事情干，没有配套的产业支撑是不可持续的！”成为城镇新的失业人员，从而对于社会稳定和协调发展产生不利影响，因此城乡统筹发展关键是产业发展，而统筹城乡产业发展目的是要强化城乡三次产业之间的内在联系，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、联动发展的格局。株洲是我国的老工业基地，工业基础雄厚，门类齐全，综合配套能力强。工业是株洲国民经济的主导力量，到2008年底止，全市共有规模以上工业企业1355个，其中轨道交通、航空发动机、有色冶炼、化工等产业和企业，在国内具有举足轻重的地位，工业化水平居全省第一，高于全国平均水平。但农业产业化发展滞后，虽然近年来，株洲积极推进产业化经营，取得了较大进展。但与农村经济快速发展的要求还不相适应。龙头企业规模小，带动能力不强。根据市农业局提供的有关资料显示，截至2006年底，株洲农产品加工企业已发展到2606家，但规模以上的农产品加工企业只有69家，仅占2.6%，龙头企业带动作用相对弱小。产业化经营机制不完善。龙头企业和农户之间大部分还是简单的买卖关系，难以形成紧密的合作。农民的组织化程度较低。农民个体自发分散经营诸多，集体组织的规模集约经营严重不足；普遍体现出严重的缺人才、缺知识、缺技术、缺资金，缺扶持、缺组织的“六缺”状态，致使农业的产业化发展举步艰难。从上可见，我市目前的情况是，工业化水平较高但优势带动效应不明显，农业产业化发展滞后反哺能力较弱，因此，要改变这种状况，我们一要培育优势产业，使其成为农民就业和集聚的途径；二要壮大龙头企业。重点鼓励城镇充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，大力发展农产品加工业，辐射带动周边村产业发展。如扶持一批龙头企业，延长农业产业化链条，提高农业综合效益，有效增加农民收入。三要强化以工补农，实现城乡产业协调发展，加大工业反哺农业的力度。五、城乡统筹的制度问题城乡统筹最难的是制度创新问题，难在既要让老百姓满意，又要在涉及利益调整时减少冲突带来的社会震荡。从目前我市的情况来看，城乡之间存在制度的落差。如在执行土地征用时补偿标准时，企业得到的利益往往比失地农民得到的利益大得多；在社会保障制度上，城市享受着社会保险、医疗保险、就业、卫生、教育、住房等多种待遇，而农民病了没有保险，老了没有养老金，进城打工又受户口限制，受到多种不公平待遇。虽然我市“两型社会”建设综合配套改革将在土地管理体制改革、财税体制改革、环保体制改革、社会保障体制改革、户籍制度改革、行政管理体制改革等领域和关键环节先行破，但这些制度设计要形成社会共识并实施还有一个过程。六、城乡统筹的稳定问题要给统筹城乡改革发展创造一个良好的社会环境，稳定问题也比较突出。由于株洲农民的整体素质较低，相当数量的农民安于现状，怕冒风险，不愿离开土地，不敢闯荡市场，因此每次拆迁就会引发一些群体性上访、堵路事件，这不仅影响安定和谐，也影响投资者的进入。虽然这几年株洲各城区较好处理了“钉子户”，但主城旧城改造成本高，利益协调难度大，开发商把目光投向城郊拓展区，由土地、房产引发的稳定问题实际上未从根本上消除。