从“土地存量”到“发展增量”
株洲日报全媒体记者/易蓉
通讯员/蒋永伟 郭淑珍
今年8月28日，株洲市通过了关于低效用地再开发试点的三份配套政策文件：《株洲市加强储备土地过渡性利用工作指引》《株洲市关于促进低效工业用地转型升级的若干措施》《株洲市支持供而未用土地迭代开发若干措施》。
这是继此前系统推出组合供应、点状供应、地上地下分层供应等20余项创新政策之后，株洲在全国低效用地再开发试点中打出的又一记“组合拳”。
它们有何亮点？释放什么信号？记者为你进行拆解。
倒逼下的突围
《株洲国土空间总体规划（2021—2035年）》框定城镇开发边界后，增量空间刚性锁死，而产业扩容、项目落地的需求只增不减。“地不够”的焦虑，不少地方都有。
但真的缺吗？
2023年底，我市完成城区290.75平方公里土地“一地一策”调查，家底一清，问题浮出水面：工业用地“占多用少”，老厂区长期闲置，商住地“晒太阳”——土地供需的结构性矛盾，远比总量短缺更棘手。
转机在2025年，株洲入选全国试点。国家政策引导、地方试点使命、现实盘活需求，三者合力，催生了这套政策体系。三份新政，正是对试点中暴露的制度空白精准“补位”。
据统计，文件起草过程中征求局内各团队科室修改意见49条、采纳38条，征求市直部门、各区、国企等18家单位修改意见38条、采纳22条。
三道题，三个突破口
三份政策各有侧重，精准破解低效用地的一些难题。
比如储备土地空置。一块土地从收储到正式供应，可能面临“空窗期”，这段时间里，土地只能围起来“晒太阳”，既无收益，也影响城市面貌。
《储备土地过渡性利用工作指引》给出了明确的“解法”，新政设置短期出租和长期租赁双轨模式——短期不超过5年，长期5到20年。长期租赁不仅可以依规续期，还可申请转为正式出让；获批后还能办理不动产登记，允许转租和抵押。这一条，直接解决了过去长期项目“不敢投、贷不到”的融资困境。
对于公共服务设施项目，经审定还可免除土地租金。而对于那些已在储备土地上“先上车”的历史遗留项目，政策设置了6个月补办窗口期，合规完善手续免予处罚。“过去没有出口，现在有了规范路径。”一位业内人士这样评价。
另一个难题是低效工业用地“想转不敢转”。
工业用地用途单一、转换门槛高，企业有转型意愿却往往被制度卡住。这是企业反映最集中的堵点。
《促进低效工业用地转型升级的若干措施》最核心的突破，是在不改变主导用途、工业计容建筑面积占比不低于50%的前提下，允许混合利用与用途合理转换。简单说，一块工业用地，可以在保证工业主导的前提下，兼容新型产业、配套服务等功能。存量空间的价值，一下子就释放出来了。
分割转让的门槛也大幅降低。过去工业用地分割转让要求高、实操难，中小企业“拿地难、分割难”。新政明确允许按幢、层、间分割登记转让，最小单元≥300平方米——这个尺度，让中小企业也够得着了。
还有一个重磅利好：对经认定的优质产业项目使用低效工业用地，出让底价可按不低于基准地价的70%执行。配套推行“弹性供应＋标准地＋承诺制”，实现“拿地即开工”。汇隆地块228亩低效用地，就是通过“分割—收储—供应”并行机制，让真兰汽车零部件、六和方盛智能制造两个项目落了地。
带抵押、带查封土地的盘活也首次有了制度通道。该政策支持带抵押挂牌、府院联动处置查封土地，优先偿还抵押债权、注销权利负担。这一条，撬动的是过去想动却动不了的“死资产”。
针对供而未用土地难题，新政策也有了解法。
《支持供而未用土地迭代开发若干措施》提出“迭代开发”的核心概念，即允许非永久性、可拆除重建的分阶段建设，打破传统“一次建成”模式。在禁止住宅建设的前提下，允许商住用地临时兼容商业、文体、医疗等用途；容积率可低于原合同约定下限值；配套费和人防费按当期开发面积计算，后期可抵扣。
简单说：先建起来，再说后面的事。只要首期开发面积达到总用地的1/3或投资额达到25%，闲置土地就算“消除”了。后续可以根据市场情况和自身能力，分阶段迭代推进。
从“点”到“面”的制度成型
三份新政的出台，不是孤立事件。
过去两年，株洲通过“一地一策”，已累计盘活低效用地超3181亩，形成清水塘老工业区、905基地、齿动1958等30余个典型案例。
从个案突破到制度成型，株洲的低效用地再开发正在从“点”走向“面”。三份文件覆盖了土地从“储备等待”到“低效闲置”再到“供而未用”的全链条。
截至2025年底，我市资规系统通过规划的科学布局，为城市新增了21.75万亩发展空间，并精准划定约4.27万亩产业用地，为轨道交通、航空航天、北斗应用等战略性新兴产业预留了宝贵的生长土壤。在田心、荷塘等重点片区，通过规划调整盘活生产用地近3.45万亩，实现了土地资源从“增量扩张”向“存量优化”的战略转变。这些空间不是靠多占土地换来的，是从存量里“抠”出来的。
当然，挑战依然存在。低效用地再开发涉及多方利益，政府、企业、原土地权利人之间的诉求如何平衡？政策创新如何从试点走向制度化？这些都需要持续探索。
但株洲的方向是清晰的：不靠“摊大饼”，靠“精耕细作”；不单纯依赖增量，主动盘活存量。
当每一寸土地都有明确且合理的使用场景，株洲这场从“土地存量”到“发展增量”的改革，正在为“制造名城”的未来，一寸一寸地腾出空间。