前言：
面对社会状态和运行模式呈现更加开放、多元、活跃的新特点，如何通过强劲的政策补给，配套以突破制度性束缚激发的社会活力，决定了基层能否在日渐拉大的城乡差距陷入发展瓶颈之时，寻找新的驱动力创新农村社会管理。
地处湖南东南部的攸县，是一个农业大县、资源大县、运输大县，也是全省综合实力“十强县”之一。当前，其面临的不仅有来自于转变发展方式中的艰巨任务，更有在维护社会稳定中亟须跟进的管理制度创新。
一等工匠善建模，一等管理善建制。
在往前的5年多时间里，攸县关于村务公开民主管理的一系列新政付诸实践，已远远超越这项工作本身的意义。无论是以村级定期联合办公制度突出服务群众主题，还是以并村并心解除村支两委“二人转”的状态，抑或是以票决制度、“一票否决”的绩效考核制度解除敷衍应付、流于形式的警报，都已逐渐串联起以党政合力建立村务公开民主管理长效机制的链条。
攸县的实践经验，集中展示了当前农村治理中亟待面临的问题。比照其中不难发现，针对农村社会管理中的问题和症结，真正的解决之道仍在于为乡村民主进程和政治生态寻求制度层面的更大出路。具体而言，尤需摒弃出台应急对策，切实打造有利于农村治理的政策环境，助其专注做强，并理顺操作环节中的不畅。
正值社会经济急剧转型之际，各地加强创新基层社会管理政策密集出台。各个版本中的故事不乏细节，问题是，如何让政策可持续并形成长效机制？攸县近年来的实践可以提供一个理解基层治理变化的窗口。
攸县县委书记邝邹飞认为，只有财富的积累，而没有进行相应的社会管理创新、文化精进、社会纯化，任何财富的拥有都将是昙花一现。
5年多来，攸县县委、县政府对创新社会管理进行了一系列探索。包括搭建载体，上下联动，突出教化。其中最引人关注的，莫过于通过一系列涉及村务公开民主管理的农村政改，为经济社会持续发展积累经验，并以此推动农村基层治理的全面转型——
以村级定期联合办公为突破口，力求从制度层面对现有社会管理升级扩容，并为过往困扰农村社会管理中不可持续的制度问题进行修复，而借助包括票决资格、并村融合、法制规训的一系列探索，则让农村基层社会管理的长效机制逐渐成型。
合理配置资源：并村并心实现“有机团结”
村级区划调整后，正加速推动农村内部从“机械团结”向“有机团结”、从社会整合向社会融合的转变
会诊过往村级沉疴，攸县负重前行。庞大的村级机构、干部队伍，一度使攸县村级运行成本增加，财政负担加重，村务公开民主管理更是难展身手。加之区域间生产要素的配置不够合理，无法实现资源配置的优化组合，亦使得农村公共服务始终徘徊于中低端。
在全县529个行政村（社区）中，人口在1000人以下的村有156个。在大同桥镇的一个山村，由于人口不足400人，甚至选不出合适的人才担任村干部，只好由14名党员轮任村支部书记。这样的状况注定是脆弱而多变的，不论是要素资源还是制度供给都不足以托起乡村未来的发展重担。
为了尽快缓解上述窘境，经过反复调研多次论证，攸县在充分考虑各村地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件、路网水系、资源状况和群众习惯、群众意愿等因素的基础上，以村为单位成建制进行了并村融合。
这并不是简单的机械重组。邝邹飞说，此次村级区划调整，就是要解决多年来村数多、规模小、村支两委“二人转”等问题，降低行政成本、化解村级债务，强化服务功能、发展社会事业，合理配置资源、加大乡村投入，为加快新农村建设打造崭新平台。
新平台的主要特点是——“村级规模并大、经济实力并强、班子结构并优”。
从今年3月31日开始，攸县仅用15天就全面完成行政村区划调整，村（社区）合并调整为304个，减少了42.5%，村均人口由1468人增加到2554人，村均面积由5平方公里扩大到8.8平方公里。在并村过程中，以方便群众办事为原则，还科学选定村办公地点，完善了村级卫生室、幼儿园等公共服务设施。
并村之后，新的村支两委成功选出、正式运行，包括纪检、组织、宣传、秘书、治调、计生、老龄、群团等村级基本组织体系全面建立健全。尤其形成了一批新的工业、旅游、种养等专业村，村级集体收入、转移支付收入明显增加，村级债务通过盘活资产、调剂项目、转移支付等多种途径消化力度加大，原有村级资产有效融合，没有增设单独的经济联合体，没有增加农民负担。
攸县民政局局长何文庭说，村民居住区域生活功能配套设施的逐步完善，以及要素资源的进一步优化配置，使部分村落建设农村社区需要的软硬条件都已具备。同时，村级组织的更加完善健全，也为提升村务公开民主管理水平提供了条件。
石羊塘镇扶竹冲和罗家桥村由水系相连，两村只有一条1尺宽的小路，扶竹冲村的学生上学只能通过这条小路到罗家桥完小读书，如遇大雨水库的水就会淹没这条小路，学生得多绕行6公里。并村之后，村支两委决定举全村之力，投资15万元，修建一条长2公里，宽6.5米的村路，让扶竹冲和罗家桥形成一个通畅整体。
罗扶公路的修建得到了村民的支持，仅用27天就竣工通车。村民们说，并村前他们早就想修这条路，只是因为土地问题、人心不齐等原因，总有这样的想法和那样的矛盾，“没想到，村并了、心通了、路也通了”。
攸县并村之后，正加速推动农村内部从“机械团结”向“有机团结”、从社会整合向社会融合的转变。
延伸管理触角：创新升级村级社会管理
村级定期联合办公把行政资源由“分散”整合到“一点”，在力量分布上进行了“集合”。这一制度突破了“在场的人不能拍板，能拍板的人不在场”的瓶颈
在大转变、大流动、大发展的形势下，基层工作面临许多复杂的矛盾和问题。“群众不知道政府在干什么，干部不知道群众在盼什么”。政府与群众缺少信息对称的渠道，干部与群众缺少沟通联系的纽带。同时，在税费改革、撤乡并村和通讯条件改善后，现实中干群联系也有弱化倾向，一些地方出现“人难找、理难诉、事难办”等问题。
作为基层干部到底应该怎么干，才能让工作得心应手，让群众和组织满意，这是摆在基层党委政府面前的一个现实课题。攸县县委、县政府意识到，必须对传统的社会管理模式进行升级：
一是需要扩充内容。对过去党建、经济、文化、社会等领域行之有效的方法、方式进行肯定，对过去积累的经验进行深化总结，纳入到广义的社会管理体系，并将其由工作层面提升到制度层面来建设；
二是整合行政资源。尽可能把各种行政资源集聚应用到社会管理系统中，同时让干部更好地肩负起社会管理责任；
三是要延伸管理触角。特别要夯实村级组织，发挥其功能，激发其活力。
基于这些因素，去年11月，攸县县委、县政府根据调查的情况，按照“完善社会管理网络，创新社会管理机制，推动社会管理前移”的思路，制定了村级定期联合办公制度。这项制度要求村干部、乡镇办点干部每月20日至25日期间选取两天，定期在村部办公，办理村级重要事务、群众反映的问题。
新市镇副镇长苏丽琼说，在办公日之前，乡村干部必须分片区走访农户，充分掌握社情民意，能解决的当场解决，解决不了的建好信息台账，再由办公会来集中解决。
村级定期联合办公把行政资源由“分散”整合到“一点”，在力量分布上进行了“集合”。 新市镇山门村党支部书记付全国说，一次联合办公会议，不仅有乡村干部参加，相关组长、党员、群众代表参与，如果在这个层面不能解决问题的，还可以协调乡镇站所、县直部门单位甚至县级领导参加。
攸县坪阳庙乡荷叶陂水库由于在去年洪灾中被毁，导致下游联盟、龙中、龙旺3个村的150亩农田不能及时灌溉。尽管修复水库的呼声很高，但由于涉及资金、劳力等问题，久议不决。难题最终摆到该乡去年12月23日的村级联合办公会上。随着理由陈述、事实鉴别、受益焦点等逐渐明晰，最后达成协议，修复工程由联盟村牵头，3个村共同筹资3.8万元，乡财政支持1.5万元，工程立即启动，春节前完工。
鸾山镇桃源村利用今年5月21日的村级联合办公日，由镇办点干部、村干部、村民代表与七里组生猪养殖场业主彭某，就养殖场地排污口处理不当，对周边环境造成污染一事进行协商。彭某最后承诺两个月后将现有存栏生猪出栏后，对养殖场实施搬迁，并在两个月期间做好污染源处理工作，还给村民一个干净舒适的环境。
“推行村级联合办公，就是要将工作力量和行政资源实现有效聚合，避免老百姓办事吃‘闭门羹’，从而提高行政效率，融洽干群关系。”邝邹飞说，要用这一制度突破“在场的人不能拍板，能拍板的人不在场”的瓶颈。
真正还权于民：以开放的姿态保障民生
脱胎于城市低保的评议机制，最终以评审团的形式予以票决，变成了村级常设的议事机构，议定的事项也由最初的民政救助覆盖到了其他社会事务
当前，基层社会管理创新的重要课题，就是要建立一个政府、社会和市场三者良性互动的公共关系新格局。在这其中，激活社会力量参与协同社会管理是当务之急。正因如此，群众参与社会管理服务的基础作用备受社会关注。
近年来，攸县通过扩大基层民主，扩大公民有序政治参与，依法保障群众知情极、参与权、表达权、监督权，积极探索了一条群众参与社会管理服务的有效途径。2006年开始推行的票决制度堪称其中范例。这项脱胎于城市低保的评议机制，最终以评审团的形式予以票决，变成了村级常设的议事机构，议定的事项也由最初的民政救助覆盖到了其他社会事务。
2006年初，上任县民政局局长不久的何文庭，发现了城镇低保工作中的两个尖锐问题，一是低保工作量越来越大，工作人员编制存在瓶颈；二是民主评议流于形式，管理上出现漏洞。
低保工作中出现的调查盲点，加之个别地方民主评议只是重形式、走过场，令民主评议变成了“认章子、看面子”，出现了个别“人情保、关系保”的现象，导致举报、上访现象突出。低保工作成了困扰攸县民政工作的头道难题。
何文庭意识到了问题的严重性。通过调研，他发现，要保障好民生一方面必须加大救助力度，另一方面则必须解放思想，还权于民，将社会能办好的民政事务全部交给社会去办，由此形成公平正义的格局。
2006年，攸县尝试以开放的姿态做好社会救助资格的评定——城镇低保评审团票决制度开始推行。评审团由居民推选出的21-25名代表组成，成员由各社区推荐后公示，并接受专门的业务培训。在评定低保对象时，获得2/3以上票数的申请人才有资格申领低保，结果当场公布并进行公示。
在确定低保对象之前，评审团会分组对辖区内接受评议的对象进行入户调查、邻里访问。这个过程一是看救助对象家庭现实生活状况是否符合享受低保或救助待遇范围；二是问其家庭成员就业状况、身体状况及收入状况、负担情况；三是听邻居反映其子女就业及隐性生活收入状况，为评审提供依据。
城镇低保评审团票决制度推行一年多之后，被复制到农村，人员构成和操作模式与城市基本一致。上云桥镇圳江村党支部书记刘端华说，评审团成员履行职责身兼“五员”，即在调查走访时要当好政策宣传员，在评审票决时要当好评审员，在发生矛盾纠纷时要当好调解员，在资金发放、村务公开等方面要当好监督员，在动态管理方面要当好信息员。
票决制度不仅破解了低保工作中遇到的难题，更让村务居务公开民主管理工作有了具体的形式和内容。民政部门作为负责基层民主政治建设的主管部门，将关系国计民生的城乡低保、贫困户安居房建设、社会救济款的分配等社会救助对象、物资的确定直接交给城乡居民村民来民主票决，真正做到了还权于民。
建立考评机制：“硬约束”推动民主决策
要从根本上遏制和矫正失序之格局，从制度层面改革和规训已为当务之急，且目前已具备改革的主客观条件
在民主选举逐渐规范和完善的同时，着力推动村务公开和民主管理，让权力在阳光下运行，是当前健全农村民主管理制度的新趋势。然而在推进这项工作的具体实践中，走过场、敷衍应付、流于形式的问题依然存在，由于缺少过硬手段，基层往往感到推进乏力。
为了解决这个问题，从2006年开始，攸县全面实施了村（居）级“两为主、一公开”工作考核办法。将“两为主”即社会治安治理、人口与计划生育以村为主，“一公开”即村（居）务公开，村（居）务民主管理工作考核结果与村干部工资挂钩，并严格实行“一票否决”制度。
量化考核集中在“村务公开和民主理财工作机构的建立、民主决策与管理、民主监督、控制化解村级债务、惠农政策到位”等五大内容。成绩共分五类，其中第一类村为先进村，第五类村为“一票否决”村。
譬如在具体实施中，凡因社会救助工作程序不到位而引发上访告状的村，经查属实的，当年村务公开民主管理考核直接进入最末档次，不得评为县及乡镇的文明建设先进单位。连续两年进入最末等次的，按照相关程序免去该村支部书记职务，并提请罢免村主任职务。
这些过硬的约束动了真格。2009年，攸县在村党支部和村民委员会换届选举工作中，对20个在2008年村务公开民主管理工作考核排名在末的村级班子进行了依法撤换。
不难看出，当前村务公开民主管理在个别地方难以落到实处，抑或是近年来关于村务管理与决策“村官主政”，缺乏民众参与治理导致基层矛盾纷纷的舆论甚嚣尘上，都是因为制度和机制失范所致。
而要从根本上遏制和矫正失序之格局，从制度层面改革和规训已为当务之急，且目前已具备改革的主客观条件。攸县全面建立的村级评审团制度与“一票否决”的绩效考核制度已证明，可以从制度层面切实保障村级事务决策的公开、公平、公正，增强村干部的责任感，提高村民依法自治的自觉性。
尤其值得关注的是，此间正在推进的村级定期联合办公制度，更是对此考核进行了深化。该制度对基层必须做好的基础性工作、每个阶段的重点性工作有明确规范。其中一条硬指标就是工作“预安销号、绩酬挂钩”。所谓“预安”就是预先安排，“销号”就是问题落实解决后勾销。从今年4月份开始，这项制度规定，把各机关干部津补贴的40%、村干部工资的50%与“预安”工作绩效挂钩。
联合办公制度使工作重心下沉，干部被“逼”着直接走向社会管理、群众工作的第一线。县委办副主任张建湘说，这项新政对干部来说不仅关乎“票子”还关乎“面子”，更好地引导干部“循规蹈矩”，能让群众感到服务可期。
激活发展动力：清除和谐社会安全隐患
没有神奇的魔棒，可以把一个系统内长期积累的各种问题一笔勾销。攸县的经验已经说明，如果体制和制度改革不能够摧枯拉朽，基层就无法做到扶新育根
“每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。”这是德国飞机涡轮机的发明者帕布斯海恩提出的一个飞行安全法则。套用在当前的攸县或者更多的地方，这一法则亦揭示出某种真实现象。
攸县以一系列涉及村务公开民主管理的乡村新政为杠杆，不仅在社会系统系风险隐现之际进行了化解，更重要的是借此撬动了农村和谐发展的活力。
近年来，攸县将公开内容从财务公开、村务公开向全面公开延伸。在涉及群众切身利益和普遍关心的问题，除公布村级事务及财务收支情况外，还增加了党务内容，包括党支部的活动、发展党员、党费收缴、村干部和党员民主评议等情况，计划生育、土地款、宅基地分配等热点问题都能及时全面地向村民公开。
网岭镇里旺村更是在2006年4月办起村级网站，及时把村务情况通过互联网，让里旺人随时随地了解村里的现状和变化。村党支部书记张向东说，村务公开栏和网站成为了架在村干部与村民之间的桥梁，有效增强了彼此的信任度，犹如一张过滤网滤掉了各种矛盾。
近年来，通过村务公开平台，结合新农村建设，攸县先后对22个“难点村”进行了重点整治，实现了后进村向先进村的转化。
城关镇万古桥村多年前是有名的“难点村”，由于此前忽视民主管理，导致村级财务管理混乱，群众认为村干部“吃了冤枉”。镇政府及时派出工作组进驻该村调查，并对时任村级班子进行了调整。新班子运行后迅速在村里醒目位置设立公开栏，重点公开村级财务开支、款物下拨的使用，并对村级重大事项、阶段性或临时性工作向村民公布，每隔3年更是将所有账目汇编成册分发到村民手上轮流翻阅。这个举动不仅清了集体的“家底”，亮了干部的“箱底”，更明了群众的“心底”。
正在实施的村级定期联合办公制度也有利于规范村务管理。新市镇新联村党支部书记易福元说，现在规定每个村每个月必须固定两天时间集中办公，这不仅为村干部打造了村务工作平台，还促使村级工作常态化。同时，将村级民主决策、民主管理、民主监督有机结合，使村干部不得不自觉遵守议事规则，依法依规办事，接受群众监督。
没有神奇的魔棒，可以把一个系统内长期积累的各种问题一笔勾销。攸县五年多来的实践经验已然说明，如果体制和制度改革不能够摧枯拉朽，基层就无法做到扶新育根。
有鉴于此，关注攸县之实践，对于当前正在加速推进的统筹城乡发展改革颇为重要。这不仅关乎农村社会的未来，更可启示处于结构调整关键期的当下：经济如何持续增长，城乡资源如何聚输流通，区域如何协调共进，如何拿捏关键决策，在效率与公平之间尊重百姓、坚持改革。（湖南日报 王 铭）
稿源：中国共产党新闻网
编辑：晓 月