株萍联手开创“八同”协同立法新模式
株洲日报全媒体记者/邓伟勇
通讯员/毕婷婷 唐建志
11月30日，江西省人大常委会、湖南省人大常委会同步审议通过《萍水河—渌水流域协同保护条例》（以下简称《条例》）。
《条例》将于明年1月1日起实施，这是两省协同立法的首次尝试，是立法法修改后全国首部跨省流域市级层面开展的协同立法，也是全国首部跨省设区市法规文本相同的地方性法规。
历经一年多时间，《萍水河—渌水流域协同保护条例》（草案）在株萍两地同步立项、共同调研、共同起草、形成共同的法规草案、同步审议，未来还将同步实施、同步宣传、协同开展监督……步调一致向前进的背后，是开展紧密型、全过程协同立法的崭新探索。
坚持“立法为民”的理念
渌水，是湘江一级支流，发源于罗霄山脉北麓的江西萍乡市杨岐山，流经株洲醴陵市、渌口区，投入湘江怀抱。
2018年以前，湘赣两省交界断面的渌水水质长期超Ⅲ类水质标准，有些月份为Ⅳ类甚至劣于V类。萍乡市的钢铁、化工等基地，醴陵、渌口的陶瓷、建材等产业布局两岸上下游，水黑了、鱼没了。
近年来，两地省市两级政府就萍水河—渌水流域保护开展了系列合作，但缺乏强有力的制度约束，存在协作不畅等问题。信息不透明、不共享，执法不配合，应急不联动，成为株萍共筑绿色生态屏障的堵点。
调研显示，我市渌水流域共有饮用水水源58处。2022年，5个断面部分月均水质无法达到Ⅱ类。2022年，渌水湘赣交界断面在1月有5天、3月有26天、4月有5天未达到生态流量。
如何让水更清河更畅，为萍水河—渌水流域构筑起一道坚实有力的生态屏障？依法而治，循法而行，湘赣两省决策者不约而同地想到将立法作为主攻方向。“协同立法的目的是保护一河清水，既要注重流域的治理和保护，又要突出发展引领，助力两地经济发展，为湘赣边区域高质量发展提供法治保障。”株洲市人大常委会主任刘光跃说。
为此，该立法项目从提出到论证，始终坚持问题导向，通过“两个清单”的制度设计，确保群众有好水喝、有水用。
调研组多次到流域调研，发现水面漂浮物问题是群众关注的焦点。“水葫芦大量繁殖危害极大，它阻挡阳光，不仅使水体发臭，还让水下植物因缺乏光照而死亡，从而破坏水域生态环境。”根据群众意见，加强河道保洁被列入流域协同保护的“问题清单”。
“流域水质好坏直接影响了两岸百姓的切身利益，应当充分尊重公众的知情权、参与权、监督权，鼓励引导公众参与到协同保护工作中来。”根据群众建议，公众参与监督被列入流域协同保护的“措施清单”。
2022年7月7日，湖南、江西两省人大常委会法工委就湘赣携手开展萍水河—渌水流域协同保护立法达成共识，具体由株洲牵头实施。随即，株萍两地成立跨省立法工作专班，开启立法“加速度”。
走“协同立法”的路子
两地打破行政区划界限携手治水，说起来容易，做起来难。仅仅是法规命名就出现分歧。
有意见认为渌水是干流，应当用干流命名，表述为《株洲市渌水协同保护条例》。
“株萍两地人民对于河流的名称都充满了感情，单独用萍水河或者渌水都难以为对方行政区域内的人民群众所接纳。”株洲市人大常委会法工委主任张胜全介绍，工作专班广泛征求意见，引入上下游名称的组合概念，既可以解决跨省（市）河流不同名称问题，又可以体现全流域保护思维，还可以为日后同类的问题提供经验借鉴。
今年9月，法规草案一审后，一场颇具“硝烟味”的集中改稿会在萍乡召开。坚持问题导向，最新草案文本对协同保护的部门职责、联席会议每年定期召开、联合河长制每年跨区域巡河次数、鼓励流域相邻乡镇开展横向生态保护补偿等进行了明确。
参与该立法起草工作的湘潭大学立法研究中心主任李云霖告诉记者，经过激烈讨论，双方对共同关切的内容全部达成共识。草案文本共修改17处，文本从24条减少至16条。
召开跨省协调领导小组会议3次，召开跨省专班双组长会议10次，集中改稿17次……梳理发现，株萍两地在起草、审议、修改中的关键节点及时碰面，通过协商达成共识，有力保证了萍水河—渌水流域协同立法的顺利推进，最终实现两地法规草案文本一致，体现高质量的协同成果。
用“开门立法”的方式
2022年，株洲在全省市州层面率先探索了地方立法工作专班及双组长制，进一步完善了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。
今年3月24日，市人大地方立法工作会议再次明确：以小快灵立法开出“问题药方”，推动群众“急难愁盼”问题的解决。
具体到萍水河—渌水流域协同保护，在草案起草阶段，市人大常委会法工委就会同市人大环资委以及市生态环境局、司法局，赴相关部门、流域沿线开展密集调研，掌握真实情况、倾听一线声音，就立法思路、制度设计等进行探讨。
“在广泛征求意见的基础上，需要立法解决的问题涉及规划、水资源、水生态、水安全、水环境、区域协作六大类，共13条。”李云霖表示，找准了问题，法规落地就“有谱”了。
明确方向后，起草条例成为重点工作。市人大常委会再次“走出去”“请进来”，凝聚最大共识、寻求最大公约数。
这些意见建议中有高校专家的真知灼见——
北京大学法学院刘凯湘教授建议，建立萍水河—渌水流域协同保护联席会议协调机制，推动共同关心的问题解决。湖南大学法学院教授湛中乐认为，行政执法是两地协同的重中之重，法规应规定执法联动的内容；湘潭大学法学院教授肖爱建议，立法目的中应体现“三水统筹”系统治理新格局。
这些意见建议中有各级各部门的诉求——
醴陵、渌口、攸县提出，“市、流域县（市、区）人民政府履行各项职能时，应当征求渌水流经的相邻的同级行政区域人民政府的意见”“渌口处于渌水末端，建议确定上游补偿下游生态补偿原则”等。
这些意见建议中有人大代表的声音——
186名市人大代表组成的十个驻基层立法联系点立法调研组带来了“冒热气、沾泥土”调研报告。其中驻中国航发南方工业有限公司基层立法联系点建议，政府要明确牵头部门、完善信息共享、科学合理设置监管手段。
数据显示，市人大常委会在审议修改期间，通过数智立法小程序、基层立法联系点、论证会、立法协商会、实地走访等形式向社会各界征求意见462条，采纳、部分采纳317条，采纳率68.6%
“金点子”从四面八方纷至沓来，汇聚各方民声民智，饱含深情激情，让全过程人民民主可触可感。