株洲6年出台7部地方法规

株洲日报·掌上株洲记者/邓伟勇 罗欣

通讯员/唐建志

古语云：小智治事，中智治人，大智立法。

用立法攻坚“民生小事”，解决群众“急难愁盼”，是执政者的智慧，是立法者的目标，更是体现和彰显全过程人民民主的最好、最生动的案例。

对于株洲来说，立法并不遥远。自2015年底获得地方立法权以来，株洲已颁布实施7部地方性法规，立法质量和数量双居全省前列。

株洲立法取得哪些成效？立法实践存在哪些问题？如何进一步用足用好地方立法权，让立法“立得住、行得通、真管用”？来看知株侠的观察。

19年逐梦终获地方立法权

株洲为什么迫切需要立法权，这是不少人最初的疑问。

知株侠了解到，株洲是全国两型社会建设的探路者之一，但由于不具备地方立法权，因此在探索过程“束手束脚”，如在湘江污染治理、清水塘治理等问题上，无法制定针对本市具体情况的法规解决实际问题。

实践层面的问题也不容忽视——由于没有地方立法权，政府在治理的过程中只能用“红头文件”来代替，而红头文件不能作为法院判决的依据。

“通过人大主导立法，把人民的意志和依法办事有机统一，并以法规形式固定下来，让全社会一起遵守，效果会比较好，也符合法治的要求。”市人大法制委主任委员、常委会法工委主任李文波直言。

时间回溯，早在1996年，我市就启动了“较大的市”申报工作，在为争取地方立法权做准备。

党的十八届四中全会作出了“依法赋予设区的市地方立法权”的重大部署。株洲进入享有地方立法权的城市范围。

彼时，正处于发展关键期的株洲，竭尽全力创造条件，力争成为全省首批获得地方立法权的市。包括落实相关机构、编制，设立立法人才专家库，建立专家咨询、立法听证制度等。

2015年12月，省十二届人大常委会第十九次会议上，表决通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》。

至此，19年逐梦之旅，株洲正式圆梦，成为湖南省首批获得地方立法权的设区的市之一。

6年7部地方性法规出台

获得了期待已久的地方立法权，众多株洲市民奔走相告，欢欣雀跃。我市首部地方性法规——《株洲市人民代表大会及其常务委员会立法条例》也在次年5月正式施行。

“管法的法”出台，标志着株洲地方立法工作驶入了程序化、规范化、法制化轨道。但李文波知道，这只是“万里长征第一步”。

万事俱备，首部实体法将剑指何方？一年时间，120余次调研、座谈，历经三审，2016年12月，《株洲市农村村庄规划建设管理条例》应运而生。

此后，《株洲市城市综合管理条例》《株洲市工业遗产保护条例》等5部涉及城乡建设与管理、产业发展、环境保护等方面的法规陆续落地。

株洲立法工作在短时间内取得成果，也得到了各方肯定。“省内外来株取经的不在少数。”这让市地方立法研究中心负责人、湖南工业大学法学院院长陈雄引以为豪。作为全省首家开展地方立法研究的学术组织，该中心一直深度参与株洲的立法调研和论证。

在陈雄看来，株洲立法工作的成果更体现在城乡变化上。

作为全国设区的市第一部农村村庄规划建设管理条例，《株洲市农村村庄规划建设管理条例》的施行改变了“有新房、无新村”的面貌。在统一规划下，村民建房从申请到审批完成，平均时限为2周，较条例实施前缩短50%。

地方性法规的出台，个体感受也成为其是否有效的重要参考。

“《株洲城市综合管理条例》的落地实施，让流动商贩不再需要和城管人员‘躲猫猫’了。”芦淞区服装市场群的业主闵昆鹏感慨到。

闵昆鹏提到的变化背后，正是《株洲市城市综合管理条例》中的“在不影响城市交通和市容环境卫生的情况下，市、县（市）区人民政府可以确定摆摊设点的区域、时段，并向社会公布”的规定。

知株侠发现，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，一件件有特色、可操作的法规，正引领和推动株洲各领域改革向纵深推进。2018年全国人大常委会组织的地方立法培训班上，“株洲经验”作为先进典型被推介。

避免“法规休眠”仍在路上

株洲在立良法促善治上迈出了坚实步伐，但从立法实践观察，株洲也面临法规执行难、群众法治意识不足、公众参与效果不明显等问题，在某种程度上也阻碍了法规的施行。

“得权时兴奋，做起来困难。这是很多城市被赋予地方立法权后的普遍切实感受，株洲也不例外。”一位业内人士坦言。

法规执行难首当其冲。市农业农村局有关负责人介绍，农村建房领域仍存在批小建大、批东建西的现象；地方推荐建房图册操作性不强，不符合农村实际，村民们不爱用等问题。

“法规的一些规定，打破了农民在建房方面的习惯性思维和做法，有些甚至是伤筋动骨的改变，这对村干部的管理水平和能力，也提出了更高的要求。”攸县的一位干部感慨。

《株洲市工业遗产保护条例》出台后，执法人员发现，“由于缺乏保护意识，部分工业遗产所有权人或使用权人申请保护意愿不强，有的根本就不愿保护。”

“执行有难度、有挑战，才更需要开展执法检查，用监督让法律长出‘牙齿’来。”市人大环资委主任委员文中东称，常委会、有关专门委员会每年都会组织对相关条例的贯彻实施情况进行执法检查，对发现的问题进行交办。

2019年的一次执法检查中，针对醴陵市李畋镇违法建筑过多的问题，醴陵市纪委监委还成立了调查处置组，对包括镇党委书记、镇长在内的22人进行了问责处分。

社会各方积极参与立法工作是加强地方立法工作的力量源泉。在湖南御辩律师事务所副主任龙文胜看来，群众法治意识有待提升，是影响法规规章实施的主要因素之一。某种程度上，这背后意味着公众参与地方立法的广度和深度不够。

知株侠了解到，我市立法工作已经在公众参与渠道、参与方式、参与深度等方面持续优化。市十六届人大常委会设立的11个基层立法联系点，就包含企业、高校、乡镇、小区等，将在立法过程中更好收集民意、汇聚民智。

让“小而精”的法规有效管用

株洲是一座享誉国内外的工业城市，在迈向“制造名城、幸福株洲”的新征程中，如何加快提升治理水平，增强发展优势，增添城市魅力？这是立法工作必须要考虑的问题。

地方立法工作重在管用、重在实施。在陈雄看来，现在立法的关键是要注重质量，而不是追求数量，追求“小而精”，避免“大而全”。

他山之石，可以攻玉。以广东惠州为例，该市充分发挥了地方立法“小而精”的精髓，不惜为一条西枝江、一座罗浮山、一个惠州西湖进行立法，以法治守护青山绿水，以法治推动人与自然和谐。

事实上，这种“小而精”的地方立法以实用性为目标，恰恰更具有针对性，可操作性更强。

知株侠发现，这些年，株洲不少法规就体现了“小切口、有特色”的地方立法原则。比如《株洲市城市养犬管理条例》把遛狗牵绳、保洁两个基本规范挺在前面，推动提升养犬登记率、免疫率。

以良法促善治。知株侠相信，更多反映民情、集中民智的立法项目，在解决具体问题的同时，也将凝聚起培育制造名城、建设幸福株洲的澎湃动力。