株洲县政府法制工作（第3期）

 株洲政府法制工作 （第3期） 株洲县人民政府法制办公室      2010年12月17日 ●编者的话 ●规范性文件管理的现状及思考 ●政府（办）规范性文件制定流程图 ●部门规范性文件制定流程图 ●规范性文件管理工作基本知识点

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

编者的话： 加强规范性文件的管理，是政府法制工作的重要组成部分，也是依法行政的必然要求。 为此，在本期，我们专门就如何做好规范性文件管理工作，由我办具体负责规范性文件管理工作的刘丽琳同志根据《湖南省规范性文件管理办法》等规章的相关规定，并结合个人的工作实际，撰写了专题文章——《规范性文件管理的现状及思考》，对我县规范性文件管理的情况进行了总结，对存在的问题进行了思考，并提出了相应的工作对策；同时，还绘制了规范性文件管理流程图，对规范性文件管理工作基本知识点进行了介绍，供各位在工作中参考。 期待县直各行政执法部门、各乡镇和各有关单位高度重视规范性文件管理工作，从而通过我们与各方的共同努力，将我县的规范性文件管理工作水平提高到一个新的高度。     规范性文件管理的现状及思考                    规范性文件管理工作一直是我办的工作重点，也是我办的工作亮点。一年来，我办按照《湖南省规范性文件管理办法》和《株洲市规范性文件管理实施细则》的要求，明确专业人员，落实工作责任，进一步强化规范性文件管理，工作扎实而富有成效。截至2010年11月30日，我办共审查涉法文件80件，其中规范性文件52件，按“三统一”规定发文36件，退回13件，3件待发文，向市政府和县人大常委会报备21件。2010年9月中旬，我办开展了规范性文件偶数年定期清理工作，共清理规范性文件187件，拟宣布失效27件，继续有效141件，重新公布19件。但与此同时，规范性文件管理工作中存在的问题不能忽视。一、工作成效      1．认识不断提高自2009年《湖南省规范性文件管理办法》公布实施以来，经过一年多的实践，县直各部门对规范性文件实行依法规范管理的意识从无到有、观念从弱到强，尤其是在2010年6月9日全县政府法制工作会议之后，各工作部门对规范性文件实行“三统一”的自觉性大为提高，工作逐渐变被动为主动，严把质量关，文件的合法性基本得到保证。领导重视、规范性文件起草单位对合法性审查的认识提高，是2010年我办规范性文件管理工作上最大的亮点，也是取得的最大成效之一。2．程序日趋规范今年以来，起草单位按照《湖南省规范性文件管理办法》的要求，拟稿送审前一般都能先由部门法制股室预审，初步认定为规范性文件的，在送审时一并提供起草说明和法律依据；需要相关部门联合审批的，也基本上能按照要求事先联合审批；涉及群众重大权益或义务的事项，能按照政府公开决策和规范性文件管理的规定事先征求意见。程序的日趋规范，大大提高了工作效率，也提高了文件质量。3．质量有所提升一年来，我办依法严把质量关。对不符合形式要件的，一律退回补正；对发文宗旨与法律法规或上级规范性文件相冲突的，一律退文不发；对内容不合理的，一律要求改正或删除。全年共退回规范性文件13件，其中缺乏发文依据的6件，发文主体不适格的3件，因程序履行不到位不能发文的2件，建议转发的1件，因情势变更不需要发文的1件。实现了全年没有一件涉文投诉案的目标。同时，在10月份进行的规范性文件清理工作中，我办严格按照省、市有关规范性文件清理工作实施方案的要求，仔细分类，一一核对，认真征求意见，发文公布，确保了继续有效的规范性文件合法、合理。二、工作中存在的问题1．依法规范的意识有待加强在加强了宣传普及与专业培训的情况下，大部分单位都已初步树立依法做好规范性文件制定与管理工作的意识，但是这种意识还有待加强、认识还有待深化。在工作实践中，部分拟稿主体对规范性文件的概念理解不够透彻、定性不准，往往导致文件的返工，承办人员在工作中也存在不理解和畏难情绪；部分单位的领导不够重视，缺乏责任意识；大部分单位没有专人负责，导致工作上的脱节。这种状况在乡镇更为严重。观念上的淡薄，责任意识的不强，导致了一些单位规范性文件管理工作上的被动。2．部门法制机构不健全    到目前，全县49个县直行政执法单位中，仍有相当部分的单位没有成立专业的法制机构，并呈现出三个梯次：垂管部门基本齐全；执法大户初步建立；近半数单位几乎没有。没有对口负责的机构，更谈不上专业人士的配备，在仅有的对口人员中法律科班出身的少之又少，这就加大了规范性文件合法性审查的难度，也加大了我办审文的工作量。同时，因为对口人员的脱节，也容易影响制文的进度。3．质量有待提升    缘于责任意识不强与专业素质不高，部分规范性文件从起草开始就存在着质量瑕疵。一是欠缺法律依据；二是不联系实际，照搬照抄上级文件；三是内容明显不合理；四是形式要件不齐。今年被退回的13件规范性文件中，缺乏法律依据的占近50%，其中形式要件不齐全被退回的占近30%。其次，涉及不同部门联合发文的，一些部门拟稿单位缺乏部门联动意识，应当事先征求意见或联合会签的，不履行相关程序，导致程序倒流，大大降低了工作效率与行文质量。4．报备与公开待加强    在以部门为发文主体的部门规范性文件管理中，还存在许多薄弱环节：一是很多部门认为规范性文件在我办进行形式审查、编号发文之后其程序即已全部结束，没有向县人大常委会报备。其次，按照《湖南省规范性文件管理办法》的要求，所有规范性文件都要在统一登记、统一编号之后对外统一公布，但在目前，部门规范性文件在政府门户网站上统一公布的甚少，更新滞后。三、工作对策1．搞好专题培训为强化规范性文件的依法管理，我办虽在全县法制工作会议上举行过一次简短的培训，但限于时间，效果并不显著。为加强各制文主体对规范性文件的系统和深刻认识，举办一期规范性文件专题培训班，就规范性文件的涵义、制定主体的适格性、制文的必要性与可行性论证、审查与备案以及对外公布的内容和要求做一个系统化阐述与讲解，并辅以实例强化理解将势在必行。在条件允许的情况下，还可尝试聘请省内外专家举行专题培训。这应成为我办在2011年规范性文件管理工作中的一项重要内容。2．完善法制机构法制机构的配备与完善是提高规范性文件管理工作质量、加强法制工作的必然议题。有组织机构、有分管领导、有专职人员是硬性条件。要将法制机构建设与人员配备纳入年终依法行政考核考评内容并逐年提高评分比例。要争取已成立的部门法制机构更加完善，人员更加齐备；未成立的创造条件建设法制机构；完全不具备条件的至少保证配备一名法制专干。3．加强工作指导要加强日常指导，形成职业惯性。在规范性文件日常审查过程中，要有意识地规范程序、逐步提高要求，形成良好的工作氛围。做到一件一总结，一件一反馈，经验积极推广，弱的环节及时加强。其次，我办应尝试分线指导，专职负责，加强日常联系，初步落实规范性文件计划制度，了解相关情况，做好总结并及时反馈，建立规范性文件管理上的互动机制，形成各制文单位从被动接受指导转为主动要求指导的局面。4．强化考评监督强化考核考评是加强规范性文件管理工作的有效监督机制。要将日常考核与年终考核有效结合起来，公开公平公正地形成考评结果。要提高规范性文件在年终依法行政考核实施细则中的评分比重。要更新考评方式，将集中考评与互评结合起来综合评分。要建立激励机制，对先进单位和先进个人给予物质和精神奖励，对于工作上存在重大失误或瑕疵造成严重后果的，要在年终督查通报中予以公布并依法严肃处理。  （县法制办 刘丽琳）

政府（办）规范性文件制定流程图可行性论证                                                                                          补正材料                                                                                          ①部门起草（联合起草）    ②部门法制机构预审                                         材料不齐全  
听取公众意见             （形成送审稿）                                                                                                          起草说明（纸质版 电子版）                                 ③政府文秘组（形式要件审查和文字斧正）                                                                                                   法律依据（纸质版）                                        材料齐全（形成审签稿） 
                  文本本身（电子版 纸质版）                                                                             发现问题建议不制定规范性文件                                            ④政府法制办合法性审查（全面审查）           建议先提请政府会议审议         建议退回起草单位补正形式要件               纠正问题                                 提出具体修改意见                                                          合法                                                                                                                                                                               ⑤政府领导审签                                         市政府                              政府公报  ⑧政府法制办报备                       ⑦发文与公布                    ⑥政府法制办“三统一”（出具规范性文件登记通知书）                     县人大内司委                         政府网站                                                                                                                                                                                                                              部门规范性文件制定流程图可行性论证 
①部门股（室）起草  ②部门法制机构合法性审查（实质性审查）     ③部门审签      ④部门送审                                发                      纠                     （送审稿）   合法性审查报告（纸质）听取公众意见                    现                      正                   问                      问题                      题                               文本本身（纸质版 电子版）         补                                                                                                法律依据（纸质版）          正                                                                                                                            材               建     建       建        提                                                                                 料               议     议       议        出                           ⑤政府法制办形式审查                  不受理（材料不齐全）               不     部       退        具               制     门       回        体                                                不合法               定     会       起        修                                   ⑥合法                  出具规范性文件不登记通知书规     议       草                 改               范     先       部        意               性     行       门        见                             ⑦政府法制办登记编号（出具规范性文件登记通知书）               文     研       补               件     究       正                                                            政府公报                               要                                             ⑧发文与公布                               件                                                            政府网站                                                                                                                                   起草说明（纸质一份）                                                                                         县人大内司委   文本本身（纸质三份） ⑨部门报备                 法律依据（纸质三份）             县政府法制办    文本本身（纸质三份）

规范性文件管理工作基本知识点 1．规范性文件概念及内涵规范性文件是指除政府规章以外的，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授权的组织，可以依法制定规范性文件。议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。县级以上人民政府办公厅(室)经本级人民政府同意制定的规范性文件，属于本级人民政府规范性文件，按照本级人民政府规范性文件管理。 县级以上人民政府派出机关和乡镇人民政府制定的规范性文件，参照《湖南省规范性文件管理办法》关于政府规范性文件的规定执行；法律法规授权的组织制定的规范性文件，按照《湖南省规范性文件管理办法》关于部门规范性文件的规定执行。涉及两个以上部门职权的事项，需要制定规范性文件的，由本级人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性文件。规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，不得违法限制、剥夺公民、法人和其他组织的权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得规定属于国家秘密的事项。 2．规范性文件“三统一”的基本内涵规范性文件由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。公布和印发规范性文件，应当按照规定标注登记号。政府规范性文件由本级人民政府法制部门统一登记、编制登记号，交本级政府公报和政府网站公布。 部门规范性文件，部门签署后，编好文号，报请本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布。由主办部门将合法性审查报告和依据等材料径送本级人民政府法制部门，政府法制部门进行形式审查，于受理后5日内登记、编制登记号，并出具《规范性文件登记通知书》，对主体资格、制定权限等违法的，不予登记，并出具《规范性文件不予登记通知书》。部门规范性文件在统一登记、统一编制登记号后由政府法制部门及时交本级政府公报和政府网站统一公布。 3．规范性文件生效日期规范性文件应当于统一公布之日起30日以后施行。但是，公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章、上位规范性文件执行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。自公布之日起施行的，应当在文末注明。 4．规范性文件有效期限规范性文件的有效期为5年，但是标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年。部署阶段性工作的规范性文件，应当明确规定失效日期。起草单位应当于规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，确需继续执行的，按照《湖南省规范性文件管理办法》第十六条重新公布，并自公布之日起重新计算有效期。 5．规范性文件的解释规范性文件的解释权属于制定机关__即规范性文件的发文机关。需要对规范性文件作出解释的，由制定机关法制部门(机构)拟订解释草案，经制定机关审定后，按照《湖南省规范性文件管理办法》第十六条的规定公布，与原规范性文件具有同等效力。 制定机关法制部门(机构)可以就本机关制定的规范性文件具体应用中的问题答复咨询。                                                                                                                                                                                                                                      分送：株洲市政府法制办公室。县四大家主要领导，县委副书记、常委，副县长，县四大家办公室，县委各工作部门，县法院，县检察院。县域各行政执法单位，各乡镇人民政府，大京风景区管委会。                                                                                                                  联系电话：0731-27615714      E-mail:zzxfzbgs@163.com

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