关于加快县城发展的调查与思考（《调查与研究》二0一0年第一期）

第一期

 

株洲县人民政府办公室　　　　　        　　二0一0年九月十日

 

编者按：加速推进新型城市化是贯彻落实党的十七大精神、实现又好又快发展的必由之路，是株洲县实现科学发展、富民强县的客观需要。蔡周良同志在广泛调研的基础上，对我县城市建设这一重大问题进行了一些思考，撰写了《关于加快县城发展的调查与思考》一文。该文以科学发展观为指导，结合我县城市建设实践，提出了“无城不强”的新理念，并从如何抓好县城基础规划、基础平台、基础设施、基础项目、基础工作进行了深入阐述。现将全文刊发，以供参阅。

 

关于加快县城发展的调查与思考

株洲县人民政府县长     蔡周良

 

城市是经济政治的中心，是社会前进的主要载体，每一个发达地区发展的过程其实就是城市发展的过程。过去有一句话叫做“无农不稳，无工不富，无商不活”，其实应该加上一句话“无城不强”。对于区位优势明显、发展后劲趋强的株洲县来说，更应该顺应新型城市化的要求，按照建平书记代表县委提出的“两江三镇”和“融城对接”的发展思路，牢固树立“无城不强”的理念，不断提高县城首位度，努力夯实县城基础规划、基础平台、基础设施、基础项目、基础工作，以新型城市化推动县域经济社会又好又快发展。

一是抓基础规划，以顶层规划引领城市扩张。城市发展必须以顶层规划为先导，许多城市都是以科学的顶层规划为基础发展起来的。株洲县紧临株洲市区，县城距株洲市区仅6公里，我们要从顶层规划入手，主动顺应融城发展大势，力争把渌口镇变成渌口区，把卫星镇变成城市区。做好株洲县城镇的顶层规划，必须把握三个层级。从全县整体区域来看，要突出“1 5” 重点城镇建设。“1”是县城，包括渌口和南阳桥两个乡镇；“5”是雷打石、三门、白关、淦田、朱亭5个重点小城镇。从大概念上的县城来看，要突出5大板块建设。五大板块，即4平方公里老城区“质朴古蕴”板块，3平方公里湾塘工业区“融城前沿”板块，10平方公里伏波生态区“城市公园”板块，8平方公里东湖生态区“水月渌湾”板块，15平方公里南洲新区“活力新城”板块。当务之急是要将县城5个板块的座标体系统一后与株洲市城区座标对接，以便修订完善编制好县城“一总规五详规”，增强县城规划的整体性、协调性、关联性。要通过“两江三网八桥”将五大板块有机联系起来，逐步实现“2345”的县城扩容目标，即从2010年到2030年，通过20年的努力，使城区人口达到30万，城区面积达到40平方公里，建成5大城市组团。“两江三网八桥”中的“两江”即湘江、渌江，“三网”即县城内部交通网、县城外围交通网和市政公共设施网，“八桥”即4座湘江大桥（从南向北依次为株洲航电枢纽、S313线渌口湘江大桥、大石围湘江大桥、沪昆高速南移线湘江大桥），4座渌江大桥（从西向东依次为南江路延伸段渌江大桥、株航联络线渌水大桥、老渌江大桥、星渌线渌江大桥）。从渌江以北县城区域看，要突出“五横八纵两环一湖”建设。“五横”，从北向南依次为双月路（包括延伸段）、黄金路（包括延伸段）、漉浦路（包括延伸段）、津口路、滨渌路(渌江风光带)。“八纵”，从西向东依次为滨湘路（湘江风光带）、伏波大道-南江路、向阳路、黎韶路、梅苑路、和城路（渌水大桥引桥下两侧）、北园大道（南洲大道跨渌水大桥向北延伸至湾塘工业园）、环湖路（双月路延伸段沿东湖至与滨渌路相交）。“两环”，即县城内环，向阳路-滨渌路-和城路-津口东路-梅苑路（北段）-漉浦路-向阳路形成一个内环；县城外环，伏波大道-滨湘路-滨渌路-环湖路-北园大道-伏波大道形成一个外环。“一湖”即东湖，湘渌江交汇的地方形成一个1000亩以上水面的城市湖泊，能以其具有绝对优势的宜居资源展现对周边资源的超强吸附力和辐射力，这对改善县城生态环境、提升县城品位、推进县城发展具有重要意义。

二是抓基础平台，以融资平台推动城市建设。资金是经济发展的“血液”，也是项目建设推进的必备条件。按株洲县目前的经济状况，机关运转只能靠县乡财政，民生民利主要靠转移支付，基础建设必须靠内外融资。因此，务必把融资平台作为推动城市建设的强大引擎，敢于负债搞建设，敢于舍得引项目，敢于担当谋发展，加快推动城市建设。一是要打造融资平台。株洲县目前实行“3＋1”政府投融资平台模式，“3”就是城投公司、国投公司、园区产业公司三个已实质运作的公司，“1”就是农业发展投资公司。这4个公司不仅要有融资功能，还要有实施操作功能，今后项目建设业主不再是政府，应是投资公司。要采取划拨资产、政府增资等方式壮大投资公司规模，切实提升融资能力。同时，还可以与外地大的投融资公司一起搭建更大的融资平台或建设投资公司，力争在更大空间、更宽领域、更高层次破解城市基础设施建设融资壁垒。二是要规范运行模式。融资平台运行模式的原则是：政府引导、市场操作、封闭运行、滚动发展、自求平衡。加强偿债机制建设，形成融资平台债务“借、用、还”体制机制，确保债务及时清偿。偿债来源是土地垄断开发经营收入和产业收入，只要发挥好区位优势，完善好基础设施，改善好居住环境，就能带动土地升值，就能促进产业优化、升级、聚集，就能推动财税收入快速增长。三是要灵活融资形式。要打好多种方式融资的“组合拳”，通过直接融资（包括借款、贷款）、BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-转让）、FBT（融资-建设-转让)、基金、债券等多种形式来筹集资金，不断丰富和优化融资结构。通过贷款融资方式，已成功向农发行贷款1亿元，为株洲县交通基础设施建设缓解了很大的资金压力。BT模式融资简便易行，南洲新区路网、东湖生态区路网、S313（包括渌口湘江大桥）等建设项目可考虑采取BT模式融资启动建设。四是要明确融资目标。按照“2345”县城扩容目标，要完成伏波大道、津口东路、渌江风光带、湘江风光带、南洲新区路网、东湖生态区路网、S313等项目建设，三年内力争融资15-20亿元。

三是抓基础设施，以城市经营来带动园区发展。一个地方工业发展、园区发展与城市发展、土地经营是一个互动的过程。很多地方是通过园区发展来带动城市的扩容，而株洲县现在还没有坚实的工业基础，也没有雄厚的财政支持，只能以经营城市的收益投入园区基础设施建设，再以园区支撑第二产业聚集发展，形成一个长效的财源。因此，建设园区最好的办法就是城市经营。一是要盘活土地资源。土地是财富之母，经营之源。株洲县最大的优势是区位优势，最大的资源是土地资源，最大的特色是“水韵渌湘”特色。实现土地资源最大程度盘活，必须健全和完善土地储备制度，统一收购，统一储备，统一供应土地，确保政府高度垄断土地一级市场。按照“以资源换资金，以存量换增量，以投入换收入”经营思路，通过政府投融资平台或引进与其合作的战略投资者，控制基础设施项目周边土地等自然资本及延伸资本，并对其进行储备、开发和经营，促进园区与城市之间的良性互动。二是要拓宽运作空间。经营城市的运作主体既可以是政府“3 1”投融资平台，也可以是民间业主。要积极开辟新的城市经营领域，丰富城市经营内涵，诸如湘渌江砂石资源、土地、基础设施等有形资产，凡是可以推向市场经营的一律要逐步投入市场营运。管道燃气、公交线路、城市广告、停车场经营权等无形资产，凡是可以纳入市场运作的，应该通过市场无形的力量提升价值。三是要突出经营重点。重点是要抓好县城“三网”建设，促使县城各种要素得到最优配置，县城整体效能得到最好发挥，县城品位得到最大提升，实现城市资产的保值增值、获益盈利。县城内部交通网。主要是抓 “五横八纵两环一湖”、南洲新区路网、东湖生态区路网的建设及小街小巷硬化改造，这些共同构成县城内部交通网络。近期要重点启动伏波大道、津口东路、渌江风光带、湘江风光带、南洲新区路网、东湖生态区路网等建设项目。县城外围交通网。着眼发展大交通、建设大网络，加快S211线、芷渌线、网朱线建设，争取将S313线（含渌口湘江大桥）、星渌线、北园大道、沪昆高速南移线等纳入国省干线公路“十二五”规划，通过干线公路网建设，拉开县城框架，提升县城承载力，为长远发展打下基础。市政公共设施网。坚持把市政公共设施建设放在重要地位，加快县城天然气、垃圾处理场、污水处理厂、电力基础设施（株南500千伏、湾塘110千伏、渌南220千伏三个变电站）以及公交设施建设。

四是抓基础项目，以产业项目来支撑城市经济。城市是产业项目的平台，产业项目是城市发展的灵魂。一个城市假如没有产业项目，那么这个城市只是一个没有灵魂的躯壳。一是要确定县城产业规划。南洲新区、东湖生态区、伏波生态区产业规划要与县城特色、县城定位和县城规划结合起来，走出一条具有地方特色和比较优势的产业发展路子。特别是南洲新区要科学合理配置工业用地和城市综合用地，以城建园、以园拓业、以业兴城，统筹园城共建、园城发展，把园区建设成为对外开放的新窗口、产业升级的新高地、城市发展的新组团。二是要搭建产业发展平台。要重点抓好园区产业公司，这个平台不仅是融资的平台，更是人才的平台、生产要素的平台，既要增加园区产业公司资产，赋予更多职能，促进其做大做强，也要制订好支持园区产业发展的优惠政策，优化园区发展环境，促进园区产业公司拥有干事创业更广阔的空间，让城市、园区成为项目流、资金流、信息流不断涌入的洼地。三是要加快产业项目引进。南洲新区是株洲县推动经济发展的重要载体，是新型工业化的主战场，是产业发展的“一号工程”。要强力推进南洲新区发展，加快重大产业项目引进、发展和壮大，确保每年都能新增一批销售收入过亿元的企业。南洲新区既要引进机电、电子等高新技术产业项目，以增加潜在财源，也要充分把握天然气进驻契机，引进服饰、珠宝、陶瓷、家俱等劳动密集型产业项目，聚集和提振新区人气，与此同时要加快推动南洲新区行政商贸区建设，加快园城共建步伐，进一步激活人气。为聚集南洲新区的人气，县法院大楼、地税办证大厅等已开工项目要力争尽快完工，“三院合一”（敬老院、光荣院、福利院）、一医院等已开展了前期工作的行政事业建设项目要力争尽快启动，县行政中心、预备役营、武警中队、“三所合一”（看守所、拘留所、戒毒所）等搬迁项目要尽快开展前期工作。要通过几年的努力，力争南洲新区15平方公里规划区在5年内投入达到50亿元。

五抓基础工作，以规范管理提升城市形象。关键是做好三个方面的基础性的工作，即基本制度、基本政策和基本程序。“无规矩不成方圆”，在基础工作这方面，重点抓好“七个规范”。一是规范土地管理。成立县土地管理委员会，土地的管理使用都要通过土地管理委员会研究批准，确保把土地抓好用活。二是规范规划管理。成立县规划委员会，组建县拆违大队，提高依法建设县城的水平。通过规划的有利调控，促进县城各项建设的协调发展。三是规范规费收缴管理。对整个房地产开发包括其他的收费，全部通过县政府相关专题会议研究决定，并实行一支笔审批，杜绝跑冒滴漏。四是规范重点工程管理。重点工程业主原则上实行“三个优先”，即基层能做的优先基层当业主（如合格学校建设由各乡镇政府当业主），企业能投的优先企业当业主（如惠天然城市公园基础设施建设由伟大集团当业主），上级要干的优先上级当业主（如S211线改建工程主动提出由市公路局当业主）。实行重点项目“五个一”制度，即一个项目、一名指挥长、一套工作班子、一个政策、一支笔审批。五是规范工业园区管理。加强工业园区投融资、生产要素、招商引资等平台管理，制定完善支持园区发展的配套政策，规范园区专项资金管理，不断改善园区的发展环境。六是规范城市管理。根据政府机构改革，成立县城管局，组建执法大队，提高县城日常管理和应急管理能力。七是规范财税目标管理。重点是加强县国税、地税、财政、国土四个部门的目标管理，总的原则是在保证原有财税收入基数的前提下，将可用财力的增量部分与税务、国土、财政部门干部的切身利益紧密挂起钩来，这既有利于调动财税国土部门的工作积极性，又可以节约和减轻征税协税成本。