现代公共事务民主管理的重要实践
——对攸县实行计划生育村务公开、打造“阳光计生”的调查与思考
湖南省人口计生委主任 李万郴
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【提要】党的十七大报告首次提出“依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”、“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。计划生育是被誉为基本国策的我国一项重大公共管理事务，其政策运行机制长期依靠外部行政压力。在新时期如何破解人口计生这一“天下第一难事”？如何运用现代公共管理政策与方法推动这“第一要事”？如何让计划生育这一我国最大的公权力在阳光下正确行使？攸县尊重人民群众的主体作用，注重内生启动，以计划生育村务公开为突破口，扩大群众对计划生育的知情权、参与权、表达权和监督权，全力打造“阳光计生”，对现代公共事务管理决策与施政的转型作出了有益的探索与实践。
一、“阳光计生”的时代背景
（一）现代公共管理决策与施政的新要求
胡锦涛总书记在党的十七大的政治报告中，第一次鲜明提出“依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”、“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告，也第一次明确具体要求“依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。党中央的政治报告和我国最高行政机关的政府工作报告，均第一次的明确强调人民或者公民的知情权、参与权、表达权、监督权（以下称“四权”），这是中央对各级党组织和各级政府的决策和施政活动提出的一项新要求，也是对民众参与公共决策和管理过程的新角色定位。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，这是中国立法史上第一部保障公民知情权、建设“透明政府”的专门法规，标志着我国各级政府将迈向一个信息公开的时代。
（二）人口计生发展规律的需要
温家宝总理指出，人口和计划生育是“天下第一难事”，也是“第一要事”。长期以来，我们主要依靠强大的外部行政压力推动计划生育，取得了非凡的成绩。但是，随着政治、经济、社会的改革与发展，人民群众的权利、法治意识逐渐觉醒，传统的公共事务管理方法与手段已越来越难以适应新的要求与变化。如何运用现代公共事务管理方法破解计划生育难题，已经迫在眉睫。推进村务公开、打造“阳光计生”体现了依法行政的直观透明、宣传教育的虚功实做、村民自治的鲜活载体、民主权利的充分保障、八大计生的逻辑发展，有利于破解计划生育难题。
（三）突破人口合理均衡发展瓶颈的新契机
经过30多年的努力，尽管人口计生工作取得了显著成效，群众婚育观念有所转变，然而面对新时期人口计生工作的新形势和新任务，人口计生工作仍热面临新的挑战和问题：在少数地方，基层干部自我满足松劲懈怠，基层统计数据失真，村（居）务公开流于形式，党员干部缺乏约束，计生队伍良莠不齐，依法行政力度不够，计生工作失信于民，等等。这些，不仅削弱基层基础，造成干群关系失和，甚至产生矛盾冲突，而且成为新时期障碍全省稳定低生育水平，统筹解决人口问题，促进人口合理均衡发展的瓶颈。而旨在通过全省范围内全面推行政务公开制度和听证制度，建立监督、举报制度，充分发挥群众监督和舆论监督作用，形成一种“倒逼”机制的“阳光计生”工程，从最基层的地方开始，从最最根本的切入点着手，强化干部责任和自律，构建起求真务实、夯实基础、约束干部、取信于民的工作机制，规范党员干部行政行为，带头遵纪守法，确保权力正确行使，使权力在阳光下运行；“逼迫”基层各地报实数、报实情，“逼迫”各级将工作重心下移至村级，推进村民自治鲜活发展，“逼迫”各地宣教工作虚功实做，推动依法行政公开公正。而来自群众的监督和评议，形成新的压力和约束机制，规范了基层干部行政行为，从而提升了人口计生干部形象，融洽了干群关系，顺畅了工作环境，降低了行政成本，推动了工作发展。在此基础上，建立健全计划生育民主决策、民主管理和民主监督制度，使广大群众真正成为计划生育的主人，从而为突破瓶颈找到新的契机。
正是在这样的宏观背景下，攸县抓住机遇，顺应人民群众的意愿，主动实施“阳光计生”，为计划生育管理思路与方法的转型作出了有益的探索与实践。
二、“阳光计生”的前因后果
攸县总面积2664平方公里，2008年末，全县总人口76.5万人，曾经保持了多年的全省人口和计划生育优质服务先进单位的荣誉称号。 但由于各种综合因素的影响和计划生育政务公开、实施阳光计生未能落到实处，于2007年降为一类县，从优质服务先进行列出局。面对严峻的现实，攸县人痛定思痛，开展了广泛调研，寻找问题的症结所在。调研结果表明，在基层人口计生工作中，长期以来涉及群众利益的事项不公开、不透明，给一些党员干部徇私舞弊、执法违法留下了空间和条件，群众对此心怀不满，导致干群关系疏远，人口计生工作缺失群众基础，加之人口计生考核机制有失科学，考核指标有失客观，导致基层干部信心不足，工作被动，数据造假。这些问题成为制约攸县人口计生工作和谐健康、深入发展的短板，并使攸县人口计生工作步入困境。问题明晰后，如何走出困境，再创昔日辉煌，成为摆在攸县人面前的重要课题。面对基层计生统计数据不实、政务有限公开、行政执法不公、工作措施不力、计生主体错位等“硬伤”，攸县人以壮士断腕的勇气，直面工作中的不足，决定“自揭家底”，找出问题，通过群众监督、阳光运行来解决人口计生工作存在的问题。为使工作求真务实，他们通过加强公示、考核、监督，强化责任追究，杜绝弄虚作假；为使执法公正、公平、透明，他们强化各种约束机制和处罚制度，促使行政执法规范化；为使群众成为计生工作主体，他们在村务公开上狠下功夫，把人口计生各项事务置于广大群众的知情、关注、参与和监督之下……攸县痛下决心，多措并举，为人口计生工作开创出一条阳光之路。自此，攸县出现了新局面：人口计生“家底”摊开，说真话、报实情的多了，数据里的水分挤干了；人们关心的各种数据公诸于世，执法人员的责任感与危机感伴随着依法行政、秉公办事的意识同步增强，乱收费尤其是社会抚养费征收的随意性杜绝了，党员干部徇私舞弊、执法违法的现象没有了；计生工作程序和事项公开透明，在群众监督之下基层工作管理规范了；计划生育权利和义务公诸于众，群众权益得到保障，参与、评议、监督的民主意识觉醒了，支持、配合人口计生工作的积极性空前高涨，主动接受生殖健康服务、实行计划生育的自觉性明显提高……自从攸县踏上“阳光计生”新征途，以计生村务公开带动“阳光管理”，以计生民主评议推动“阳光服务”，以完善社会监督保障“阳光维权”，迎来了人口计生工作的新飞跃，2009年度，湖南省政府对人口计生工作进行目标管理考核评估时，攸县又重新返回人口与计划生育优质服务先进行列。更为重要的是，自从攸县开展计划生育政务公开，实施“阳光计生”以来，计划生育已成为群众参政议政的平台，评议和表达已成为群众参政议政的手段，党群互通，干群互动，攸县大地涌动着一派“草根民主”的勃勃生机。
三、阳光计生的做法与成效
（一）主要做法
1.宣传先导、立体覆盖，扩大群众知情权。2009年，全县各级预算投入计生宣传经费100万元，重点建设“106国道计生宣传百里长廊”、城区“生育文化一条街”、“20家农贸市场国策栏”和30万用户的移动和联通计生短信平台，做到全力投入、全方位启动、全覆盖宣传。全县以户外公开栏这一传统载体为主阵地，统一制定了各村计划生育户外公开栏的具体内容。“七个不准”规定、一孩生育情况、二孩生育审批结果、奖扶政策兑现、违法生育处罚、上级人口计生部门的举报电话，全部进入公示栏及时公开；同时，建立和规范村级计生活动室，公示计划生育村规民约、生育审批程序、办事指南、当年生育计划、出生情况、节育和孕检情况、计划生育主要工作目标。同时，以现代传媒新型载体为辅阵地。在政府网站设置人口计生专页，广播电视开辟人口计生专栏。运用短信群发和远程教育网络等媒介，将计划生育法律法规、服务指南、生殖健康和生育关怀等信息纳入其中，定期更新和播放。城关镇富康社区一位已生二女的育龄妇女通过户外公开栏了解到计划生育家庭的各种优惠措施和奖励扶助政策后说：“过去总想再生个男孩养儿防老，因为不知道二女户绝育有奖励，女孩能享受各种优惠。现在政策公开后，我对这些一清二楚了。对比之后，我宁肯选择奖扶政策养老也不愿再超生受罚。”可见，村务公开不仅引导着人们自己去权衡利弊得失，诱导着人们做出符合理性的判断，而且在人们的自主决择中，突显出生育观念的理性嬗变，也昭示出宣教工作的发展方向。
2.评议恳谈、创建精品，扩大群众参与权。以议事载体，开展计划生育村民评议。大力推行网岭镇罗家坪村“村民恳谈会”工作模式，每年6月15日和12月15日开门纳谏，以“恳谈会”、“评议会”形式，对村级计生工作、计生工作者及其方式方法进行集中评议，接受村民询问和质疑，形成互动。2007年，各地的“恳谈会”上，村民们普遍提出要尽快兑现农村独生子女保健费，县委、县政府对此高度重视，通过调研论证，及时出台了《独生子女保健费“直通车”发放制度试行方案》，县财政切块解决专项资金73万元，对全县1.2万多名独生子女父母，全面推行了独生子女保健费“直通车”发放。开展“百村创建”活动，因地制宜推行计划生育村民自治创建活动，按照“环境优美、氛围浓厚、自治有力、功能齐全、网络完善、水平一流”的标准，培育100个计划生育工作精品村。
3.创新举措，激发活力，扩大群众表达权。根据群众要求，各村“阳光计生”统一实行“五三四”制度。即在内容上坚持“五必须”：政策必须公开，程序必须公开（包括生育审批、奖励兑现、病残鉴定、奖励扶助、独生子女保健费发放、社会抚养费征收等事项的程序、办理时限等），对象必须公开（符合规定办理相关事项的对象，在镇、村公示）；结果必须公开；监督必须公开（县、乡、村层层设立政务公开举报电话，接受群众投诉）。形式上坚持“三到位”：信息公布到位，通过发放办事指南、明白卡、信息手册等形式，更加简便、灵活地向群众公开计划生育相关信息；名单公示到位，对群众最关心的生育证发放，奖扶对象等内容一律上墙公开，并在每月工作例会上进行公开。廉政公开到位，对党代表、人大代表、政协委员、村支两委等候选人执行计划生育情况，党员、干部、协会会员的计生工作职责，奖扶资金、“三结合”款项等事项，实行镇、村同步公开，实时监督。时间上坚持“四公开”：计划生育法律法规政策长期公开，经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，重大事项随时公开。
4.畅通渠道、全程临控，扩大群众监督权。一是依托计生协会，实行自我监督。全面建立了村级协会“八参与八监督”工作机制，即：参与计划生育维权，监督依法行政；参与避孕节育措施知情选择，监督节育措施的落实；参与人口出生统计摸底，监督统计瞒报漏报；参与孕情跟踪服务，监督“两非”行为；参与优质服务活动，监督服务质量；参与合同管理，监督合同履行；参与少生快富“三结合”，监督奖扶政策的兑现；参与村干部考核，监督一票否决的执行。二是进村入户调查，开展全程监督。实行“三转”工作法，即：一切围绕目标转，一切围绕群众转，一切围绕基层转，坚持常年工作重心下移，进村入户，对村级计划生育工作进行现场指导，每个月确定一个专题，解剖几个村，形成一份调研报告。三是利用信访渠道，进行跟踪监督。把信访工作作为接受社会监督的一种有效形式，开辟信访“绿色通道”。县、乡两级层层设立举报电话和信访接待室，安排专人接访，村级公开上级举报电话，设置举报箱，全天候处理农民群众的举报和投诉，并实行办事投诉调处制。组织“百案评审”活动，组织专业人员和群众代表在全县随机抽检100宗社会抚养费征收案卷，进行评审，提高依法行政水平和执法能力，保证权力在阳光下运作。
（二）取得的成效
1.激发了群众参与热情，降低了工作难度。以前，该县计生战线的同志总认为计划生育工作是单纯的行政行为，习惯于“干部发话、群众听话”的作法，普遍存在不想公开、不愿公开，甚至是不敢公开的顾虑，由此引起部分群众对计划生育不理解、不知情、不参与。为解决这一矛盾，该县统一了思想认识，决定把计生政策交给群众，使群众能够对照政策，自觉规范个人的生育行为。一些牵涉到群众利益的事情，还事先征求群众意见，召开村民会议讨论决定，使决策能最大限度地集中民智，体现民意。村民提出的一些问题，如：村里富起来了，村干部的工资提高了，而独生子女保健费怎么还是上世纪90年代初期的标准？同是在深圳开的士，征收社会抚养费怎么相差几千元钱？村民自治章程是经大家签名同意的，而现在有人违反了，村里为什么不去追究？都得到了较为妥善的解决，从而进一步调动了群众参与计划生育工作的积极性，激发了农村党员和群众的民主意识。同时，由于广大群众由原来单向的被管理对象，变成了主动参与管理决策的主人，工作难度大大降低。
2.夯实了计生工作基础，强化了责任。着力抓了村（居）委会计划生育工作网络阵地建设，在村（居）委会聘用计划生育专干的基础上，配备了组级计生指导员，按规定落实待遇，工作经费纳入财政预算予以保障；在流动人口聚居地建立了计生协会和信息网络，推动了流动人口计划生育管理服务工作；把完善农村计划生育服务体系作为建设社会主义新农村的重点工作之一，着力规划建设了一批标准化、规范化的乡、村计划生育服务阵地；实行党员干部包片、蹲组、到户的计生包干制度，促使干部深入基层、深入组户，做好人口计生工作。如网岭镇不仅要求全镇党员、干部自身带头执行计划生育政策的同时，而且积极推行党员、干部联系计生工作制度，将这些制度和党员群众对口联系人员名单全部上墙公开，接收群众监督。槐塘村以结对帮扶的形式抓计划生育工作，村党支部与每个党员签订了一份计生工作责任状，明确党员“带头、宣传、监督、服务”四项职责，建立党员计生服务“十到人”承诺制度、留守党员计划生育协管制度、流动党员计划生育重点对象党员包干制度和结对帮扶制度，要求党员每人结对联系3—4户计生家庭，有效推动了工作的落实。在责任制的引领下，全县所有的流动党员和留守党员都积极行动起来，发挥模范带头作用，以服务为先导，积极解决流动人口的实际困难。2008年初，在深圳打工的易芙蓉夫妇开的出租车突然起火，债务问题压得两夫妻喘不过气来，同村的老党员彭董莲得知此事后，立刻拿出了3万元的积蓄帮助易芙蓉夫妇还清了债务，现在易芙蓉夫妇不仅做起了建筑石料生意，还义务当起了计划生育宣传员，为更多的乡亲们做好了服务。党员易龙顺在深圳做房屋租赁中介，则利用自己手上的资源，每次乡亲初到深圳打工，便积极帮助联系住地和工作，不收分文。一年来，通过党员落实各项节育措施59人，两次以上未查环查孕对象销号56人次，使该村计生工作面貌大为改观。
3.融洽了党群干群关系，改善了形象。每个村都成立了计划生育村民议事会，有效监督村委会的政务公开情况。这样一来，群众心里亮堂了，干部心里坦然了，干群关系融洽了。新市镇新联村党支部书记易福元深有感触地说：“过去，计划生育村务公开程度低，一些村干部存在着不民主、不廉洁、不勤政，缺乏监督机制等问题，造成群众对干部不信任。通过村务公开后，理清了计生事务，解除了群众心中疑团，群众对干部放心、信任，干部抓工作也顺心、有劲。”
4.减少了政策外出生，稳定了低生育水平。2008年，全县共出生10642人，其中政策外出生人数比上年同期减少376人，符合政策生育率90.06%；征收社会抚养费2010万元，同比增加898万元。目前，全县一孩妇女面达54.5%，放弃或推迟再生育的夫妇8520对。
四、“阳光计生”的启示与思考
1.现代政府管理要与时俱进，勇于转型。计划生育号称“天下第一难事”，长期以来，依靠的是强大的外部行政力量推动。随着依法治国方略的确立、依法行政的强化、社会主义民主的推进，对法治政府、透明政府、阳光政府、民主政府的要求与呼声越来越高，一些传统的管理方法效力减弱。攸县的“阳光计生”契合了社会对现代政府法治、透明、民主的要求，具有广阔的生命力。村务公开、打造阳光计生是计划生育宣传教育的虚功实做，是依法行政的直观体现，是夯实基层基础工作的重要推力，是行风建设的主要载体，是落实村民自治的鲜活形式。对计划生育这样重大的社会公共事务，政府在保持传统管理方法的同时，要根据时代和环境的变化，及时调整管治理念和思路，主动推进管理转型，更多地注重并运用法制、透明、民主、程序、自治等现代管理方法。
2.公共事务管理要以群众为主体，激发群众内在活力。人民群众是历史的主体与创造者。农民群众是社会主义新农村建设的主体，也是基层民主政治建设的主要力量。打造“阳光计生”就是以群众满意为最高目标，充分尊重群众的主体地位，让老百姓积极参与、共同建设。通过“阳光计生”进一步加强了对广大农民群众的民主法治教育，使之不断增强民主法制意识，积极参与，实现自我管理。
3.公共事务的民主管理有利于社会和谐与稳定。因计划生育导致干群关系紧张、官民冲突的事件与现象在过来的工作中，屡有发生。而“阳光计生”通过正确引导广大农民群众通过正常渠道表达利益诉求，依法有序地参与计划生育民主管理，维护自己的合法权益，极大降低了计划生育管理成本，减少了不少潜在的对抗与冲突，对社会的和谐与稳定有百利而无一弊。
4.公共事务的民主管理必须统筹兼顾、整体推进。“阳光计生”的实践证明，公共事务的民主管理不可单兵突进，必须与基层民主政治建设相配套，与社会主义新农村建设相协调，与坚持为民办实事相结合，不断增强公共事务的实效性和兼容性，形成相得益彰、整体推进的格局。
稿源：互联网
作者：李万郴
编辑：晓 月